Kommunen med like mange hager og parker

Kofa-sak 2013/127 11. desember 2014 handler om at Omsorgsbygg Oslo KF skal inngå rammeavtale om kontroll av diverse utstyr på eiendommene sine. Tilbyderne bes fylle ut et prisskjema med fire poster:

• Pris for tilstandsrapport, per barnehage
• Pris for tilstandsrapport, per barnepark
• Pris for kontrollrapport, per barnehage
• Pris for kontrollrapport, per barnepark

De opplyser ikke i konkurransegrunnlaget hvordan prisene skal vektes sammen. Men de gir ei forklaring på hvordan dette ble gjort etter at kontrakten var tildelt. De skriver der at prisene rett og slett bare ble lagt sammen uten noen som helst vekting.

Lekeplasskontrollen DA klager dette inn til Kofa. De mener at det blir feil å bare legge prisene sammen. For å få en riktig totalpris, mener de, må prisene først multipliseres med hhv. antall barnehager og antall barneparker.

Klager har her selvfølgelig helt rett. Ved å ikke foreta sånn vekting, forutsetter Omsorgsbygg Oslo at de har like mange barnehager og barneparker. Det er urimelig.

Kofa gir da også medhold til klager. De viser til en dom fra EU-domstolen som omhandler vekting av underkriterier etter tilbudsfristen. Her går det fram at dette bare kan gjøres viss det "ikke indeholder forhold, som, hvis de havde været kendt på tidspunktet for forberedelsen af buddene, kunne have haft indflydelse på denne forberedelse ". Kofa konkluderer derfor med følgende:

At denne informasjonen ikke ble gitt til tilbyderne på tidspunktet for forberedelse av tilbudene, innebærer således et brudd på kravet til forutberegnelighet i loven §5.
 
En god avgjørelse fra Kofa.

Omgang med relative tall

Sak 2012/185 fra Kofa 19. mai 2014 handler om innkjøp av byggeledertjenester til Moss kommunale eiendomsselskap. Eiendomsselskapet brukte der en evalueringsmodell med poengsetting av pris. Prispoenga ble regna ut etter en linear, relativ modell basert på høyeste og laveste pris:

Det er kanskje ikke så lett å se det fra formelen, men den innebærer at prisene ble gitt en karakter på en skala fra 1 til 6, der 6 er best.

Følgende tilbud kom inn:

	Pris	Prispoeng
Rambøll Norge AS	876 350	5,48
Sweco Norge AS	3 758 380	1,00
EVR Norge AS	898 170	5,44
Stema Rådgivning AS	750 000	5,67
Haga & Hågensen AS	733 900	5,70
Reinertsen AS	1 967 460	3,78
Faveo Prosjektledelse AS	540 000	6,00
A. L. Høyer Askim AS	768 000	5,65
Opak AS	1 407 640	4,65
HR Prosjekt AS	932 000	5,39

(En trykkfeil/regnefeil i dokumentet fra Kofa er her retta.)

Faveo Prosjektledelse AS klager evalueringa inn til Kofa, med den begrunnelse at poengregelen ikke fanger opp relevante forskjeller. Dobling av pris fører f.eks. ikke til dobling av poeng, noe de mener er ulovlig. I tillegg hevdes det at skalaen er for kort. Når poengskalaen bare går fra 1 til 6, får hvert poeng for mye å si.

Kofa godtar argumentene fra klager, og stempler modellen som ulovlig. I avgjørelsen skriver de:

Klagenemnda utelukker ikke at en slik evalueringsmodell kan være egnet til å premiere relevante forskjeller i de tilbudte prisene. Men i den foreliggende saken var prisforskjellen meget stor mellom billigste og dyreste tilbud, i tillegg til at innklagede benyttet en poengmodell med få trinn. Selv om innklagede brukte to desimaler i angivelsen av karakterpoengene for "Pris", var det bare fem karakterintervaller i poengmodellen. Hvert intervall, dvs. forskjellen mellom hver poengkarakter, utgjorde dermed kr. 643 676,-, hvilket til og med var mer enn laveste tilbudte pris. Slik nemnda forstår det, førte dette til at 100 % høyere pris enn laveste tilbudte pris, avstedkom en poengreduksjon på kun omtrent 15 %. Valgte leverandør tilbød 42 % høyere pris enn klager, men fikk bare 6 % lavere poengscore. Modellen har således ikke premiert relevante forskjeller i tilbudene i denne saken.

Denne begrunnelsen er noe underlig. Det første som en underlig er at Kofa ser på det som et problem at modellen har få "trinn". Det er nemlig alltid et uendelig antall tall mellom alle tall, og en skala fra 1 til 6 kan uttrykke like store forskjeller som en skala fra 1 til 100. Hvorfor mener Kofa det er relevant hvordan modellen er skalert?

Også det neste argumentet høres tvilsomt ut. Kofa ser på det som et problem at 42% høyere pris bare gir 6% lavere score. Men gjør det noe? Tenk deg f.eks. en konkurranse der man får inn tre tilbud med priser på 300 000, 200 000 og 100 000. Og la oss videre si at vi har en evalueringsmodell der disse tilbuda får hhv. 1, 2 og 3 prispoeng. Her ser vi at 100% økning av pris fra 100 000 til 200 000 gir en reduksjon i prispoeng på 33%.

Men hva så om vi heller hadde gitt prispoeng på 101, 102 og 103 til de samme tilbuda? Nå vil 100% økning i pris gi under 1% reduksjon i prispoeng. Det høres jo veldig lite ut, og må vel bety at den siste modellen ikke fanger opp relevante forskjeller? Jeg blir da frista til å omskrive et kjent sitat fra TV-programmet Folkeopplysningen:

I omgang med relative tall blir hjernen ofte lurt.

For modellene er matematisk identiske, og vil gi samme resultat i evalueringa. I ei ulikhet kan vi nemlig alltid legge til og trekke fra samme tall på begge sider uten at rangeringa forandres. Prosentvis endring i prispoeng er altså irrelevant, og heller ikke noe argument i mot den aktuelle evalueringsmodellen.

Men selv om begrunnelsen fra Kofa ser rimelige svak ut, er det ikke noe i veien med konklusjonen. Moss kommunale eiendomselskap sin metode gir alltid 6 poeng til laveste pris og 1 poeng til høyeste pris. Uansett hvor stor prisforskjellen mellom tilbuda egentlig er. En prisforskjell på f.eks. 100 000 vil altså bli sett på som likeverdig med en prisforskjell på 100 millioner! Den fanger ikke opp forskjeller mellom høyeste og laveste pris i det hele tatt! Men den fanger opp forskjeller for priser som ligger i mellom. Her har vi altså både et brudd på prinsippet om at man skal ta hensyn til relevante forskjeller, og til prinsippet om likebehandling.

Det er synd at Kofa ikke hadde en bedre begrunnelse for vedtaket. Men forhåpentligvis fører vedtaket likevel til at denne modellen ikke blir brukt igjen.

Hva er en evalueringsmodell?

Tenk deg at du skal kjøpe ei ny bukse. I butikken finner du éi dyr bukse av god kvalitet, og éi billig bukse av dårlig kvalitet. Hvordan skal du velge ut hvem av dem du skal kjøpe?

For å kunne foreta valget må du gjøre ei vurdering av hvordan pris og kvalitet skal telle i forhold til hverandre. Er det verd å betale de ekstra kronene for å få bedre kvalitet?

En evalueringsmodell er et verktøy som kan hjelpe deg i å foreta slike vurderinger. Ofte uttrykker man en evalueringsmodell som en matematisk formel. Ved å legge inn pris og vurdering av kvalitet i formelen, får man ut en eller annen score. Man velger så å kjøpe det produktet som fikk høyest score.

Evalueringsmodeller brukes ofte i forbindelse med offentlige innkjøp. Organisasjoner og etater i offentlig sektor kjøper inn varer og tjenester for store beløp. Slike innkjøp blir ofte organisert som anbudskonkurranser. Det betyr at den offentlige etaten lager et dokument der den beskriver hva den vil ha. De bedriftene som ønsker det kan deretter levere inn tilbud til etaten. I tilbudene forklarer de hvilke produkt de tilbyr, og hvilken pris de opererer med. Ofte vil man få noen tilbud med høy pris og god kvalitet, og noen tilbud med lav pris og dårlig kvalitet. På samme måte som i bukseeksempelet over. Den offentlige etaten kan da bruke en evalueringsmodell for å finne ut hvilken bedrift som har levert det beste tilbudet, og som derfor skal få kontrakten.

Slike modeller kan formuleres på mange ulike måter. En god modell må klare å vurdere de ulike bedriftene på en rettferdig måte, og finne ut hvilket tilbud det er som er best.

Viss etaten klarer å lage en modell som i stor nok grad uttrykker de ønskene den har, er det en fordel å publisere modellen på forhånd. Bedriftene vil da kunne se nøyaktig hvordan de vil bli vurdert. Det gjør dem i stand til å lage tilbud som bedre oppfyller etaten sine ønsker. Publisering er derfor en fordel både for bedriftene og for etaten.

I tillegg må bruken av modellen oppfylle en rekke juridiske krav. For eksempel:

1. Forutberegnelighet: Bedriftene som leverer inn tilbud skal på forhånd vite hvordan de vil bli evaluert. Det skal ikke komme som en overraskelse.
2. Likebehandling: Alle bedrifter og tilbud skal vurderes på samme, likeverdige måte.
3. Man skal ikke ta hensyn til irrelevante forhold.
4. Man skal ta hensyn til alle relevante forskjeller.
   
   Og sist, men ikke minst:
5. Modellen skal velge ut det økonomisk mest fordelaktige tilbudet.

I praksis forekommer det ofte at etater bruker modeller som ikke oppfyller disse krava. Derfor finnes den såkalte Klagenemnda for offentlige anskaffelser (Kofa). Ei bedrift som mener at den tapte anbudskonkurransen pga. at et slikt krav ble brutt, kan klage saken inn til Kofa. Kofa gjør da ei vurdering av saken, og vurderer på egen hånd om etaten har brutt regelverket.

I denne bloggen vil vi kommentere og eventuelt kritisere slike avgjørelser fra Kofa og andre domstoler.